特朗普政府亚太政策及走向


内容提要:特朗普政府上台后对美国亚太政策进行大幅调整,强调以问题为导向,奉行美国优先原则,坚定推行“以实力求和平”战略但其并非彻底否定奥巴马政府的亚太政策,而是对其既有继承、又有区分,继续将亚太作为美国对外战略重点,而在实施方式和途径方面多一些功利主义、少一些理想主义美国新政府亚太政策的推进与实施,受到国内政治、同盟关系、域内外因素等牵制,将在目标与能力之间寻找平衡 关 键 词:特朗普政府/美国亚太政策/美国外交 特朗普上台以来,不断通过刺激、反应等方式调试亚太政策,优先应对主要安全威胁,重申对盟国安全承诺,快速切换大国互动模式,增强实力基础作用与奥巴马执政风格相比,特朗普表现出“离经叛道”的特点,但本质上并未偏离美国历届政府在亚太长期经营的经验,尤其是坚持了传统共和党亚洲政策要义,延续了进攻性、激进的外交风格 一、特朗普亚太政策特点 与对欧洲、俄罗斯和中东政策不同,特朗普政府上台以来的亚太政策并未在国内引起多大争议,强调强化军事力量、坚持同盟关系基石作用、重塑地区经贸规则等政策要点,显示出民主、共和两党在亚太问题上的高度一致性负责亚太事务代理助理国务卿董云裳称,奥巴马亚洲政策已经寿终正寝,但美国强调亚太战略重要性的精神犹存①自执政以来,特朗普亚太政策呈现三大特点: (一)强调以问题为导向 特朗普政府亚太政策从着重处理难点问题入手,力图通过抓主要矛盾和解决重点问题达到自身政策目标,主要思路是通过做好“项目工程”,来完成“系统工程”特朗普政府上台之初并未研究出台系统的、综合性的整体亚太政策和战略规划,而是列出“菜单式问题”,挑出主攻方向并务实应对这种政策选择继承了共和党保守主义一贯作风,少了些民主党的理想主义色彩主要表现有: 第一,扩大声势,应对朝核问题针对朝鲜核导技术取得重大突破,特朗普上台后迅速对朝核问题严重性做出评估,确定把处理朝核问题列为优先应对的安全问题2017年4月中旬,美国对朝核问题的调查报告出炉,特朗普政府考虑了一系列政策选项,包括军事打击、推翻朝鲜政权、承认朝鲜核国家地位等,最终确认对朝“极限施压”,即通过经济制裁和外交手段迫使朝鲜停止导弹和核活动,不寻求“政权更迭”,如果朝鲜改变行为,美国将与朝方进行“接触”② 与此同时,美国与亚洲相关国家进行密集高层互动,动员国际力量对朝施压首先是与亚洲盟国接触,向其解释应对朝核威胁之策,并寻求理解与支持2017年2月,特朗普邀请日本首相安倍访美,协调相关立场副总统彭斯、国防部长马蒂斯、国务卿蒂勒森先后访问韩国、日本,讨论应对朝鲜核威胁蒂勒森与东盟十国外长在华盛顿举行特别会议,要求对朝鲜进行外交孤立和经济制裁特朗普还邀请中国国家主席习近平访美,希望利用中国“特殊影响力”阻止朝鲜一意孤行,回到“无核化”轨道 特朗普通过推特对朝喊话,多次发出警告在外界猜测朝鲜可能在纪念金日成诞辰105周年举行核或导弹试验之际,特朗普更是派航母驶向半岛同时,以精准打击叙利亚飞机库和在阿富汗投掷“炸弹之母”显示动武意志,敲山震虎此外,美国加紧与韩国政府合作,提前部署“萨德”系统文在寅当选韩国总统后,特朗普紧急召开内阁安全会议,确立促韩无条件部署萨德、配合对朝施压战略在增强对朝压力的同时,美国并未排除与朝鲜进行外交对话的可能,给朝鲜留出一扇窗口,而非将其逼入死角 第二,重审多边协定,塑造贸易新规则特朗普在就职演说中强调“一个中心”和“两个原则”,即以振兴经济为中心,买美国货和雇佣美国人,把解决“不公正”贸易问题摆在优先考虑位置③特朗普认为,长期贸易赤字是美国经济走下坡路的罪魁祸首,亚洲国家利用美国市场发展了自己,而美国却成为贸易失败者美国处理经贸问题重心应是正面阻击不公平贸易,首要选择就是与贸易伙伴重新分配贸易资源美国需要保护自己的市场,“拿回属于我们的工作,重新守住国界”④特朗普要用经济民族主义取代经济自由主义,偏重贸易保护主义而非贸易自由化 特朗普认为,多边贸易安排不能确保美国利益,尤其是跨太平洋伙伴关系协定(TPP)该协定绕开不公平竞争问题去寻求所谓地缘政治“重返”,是以美国市场资源换取地缘政治利益,美国所收获的经济利益相对于其经济体量和国民收入来说并不匹配为兑现竞选诺言,特朗普一上台就高调宣布退出TPP,推倒与亚太盟国和伙伴国已达成的贸易规则,这是美国第一次如此强烈地显示出不愿尊重多边贸易协定、原则和法律秩序商务部长纳瓦罗表示,美国再也不会为了顾忌外交关系而牺牲自己的经济利益 特朗普退出TPP之后,要以多个双边贸易谈判取而代之美国将自己的市场资源、金融优势作为与其他国家谈判的筹码,发挥单边议价能力,在对外贸易、商业和金融关系上对奧巴马政府的相关政策进行全面纠偏,让其他国家重新适应、跟随美国的新规则美国着力推动与日本双边贸易谈判,特朗普与安倍会见敲定构建新的双边经济对话框架美国对韩国发出修改贸易协定信号,称《美韩自由贸易协定》是一个“单边受益的协定”、“糟糕透顶”,并威胁表示“要么重开谈判,要么中止这一协定”⑤   (二)重拾“以实力求和平” 特朗普重拾里根时期“实力政治”口号,欲把美国安全和发展建立在增加实力和使用实力基础上,以实力做后盾增强美国主导地位,延长美国治下的亚太秩序⑥ 第一,推出庞大的扩军计划特朗普表示要终结奥巴马时期建立的国防“自动减赤”机制,扩大各军种规模,包括扩张核军备这一做法事实上全面改变了奥巴马政府建军方向,即由“减量增质”转向“全面扩军” 特朗普签署了“重建”军队行政命令,敦促国防部在2018年1月前制定一项明确扩军的新国家安全战略⑦2017年5月美国发布的新财年预算报告中,国防预算增加10%,增幅仅次于2007年的12%,是十年来的新高,这意味着美军下一年度将增加500多亿美元的额外资金特朗普叫停陆军裁军计划,将陆军由49万扩至54万;大幅增加海空军装备,海军舰艇数量由当前274艘增至350艘,空军战机由1100架增至1200架以上;根据同时打赢两场战争的原则扩充海军陆战队规模,由现在的24个步兵营增加到36个,增加8000-12000名士兵⑧ 特朗普政府通过“开源”和“节流”实现扩军,以期在不扩大财政赤字的前提下增强国防安全“硬实力”特朗普大幅削减国务院、环保局等12个内阁部门支出,取消对19个独立机构的资助特朗普还要求武器供应商降价,与波音和洛克希德·马丁公司高管进行会晤,促其降低数十亿美元的国防合同 特朗普积极谋求扩大海上力量,维护亚太海上霸主地位马蒂斯强调到2020年将把六成军力转移到亚太,且将与国会合作落实亚太稳定倡议这曾是奥巴马政府时期“再平衡”战略的重要组成部分,表明特朗普政府在军事重返方面继承了前任衣钵 第二,巩固军事同盟特朗普政府执政后,一改竞选期间强硬要求日韩增加对美驻军经费份额,急切向盟友重申安全承诺,主动致电日韩两国元首,修复选战时对双边关系造成的伤害特朗普与安倍会晤后发表共同声明,重申将根据《美日安保条约》履行对钓鱼岛防御义务,⑨明确了继续干预的立场马蒂斯打破美国国防部长首访北约国家惯例,访问亚洲盟国访日期间,马蒂斯改施压为诱导,称日本是“费用分担和责任分担的模范”,鼓励日本继续发挥带头作用⑩蒂勒森敦促日韩扩军,添置战略资产尤其是反导设施美国加快与日本联手打造反导系统,成功试射美制SM-3防空导弹,大幅提升对中程弹道导弹的拦截能力特朗普政府重申对韩国防御义务彭斯等高官访韩时未提及美驻军经费分摊要求马蒂斯盛赞朝鲜战争时期的美韩合作,建议两军建立保持全天候“无间隙的联络机制”(11)美国还要求韩国考虑在济州岛部署美军新一代多用途对地打击“朱姆沃尔特”级驱逐舰,此舰也是美国有史以来建造的最大驱逐舰(12) 与此同时,特朗普重启与澳大利亚关系,弥合难民安置问题上的意见分歧在纪念二战珊瑚海海战75周年之际,特朗普邀请澳总理特恩布尔访美特朗普表示尊重菲律宾总统杜特尔特打击贩毒等国内治理政策,并邀请其访美,试图拉回菲律宾美菲举行2017年度“肩并肩”联合军演,美军为菲律宾军方清剿马拉维市伊斯兰教极端分子行动提供支持此外,特朗普还致电新加坡和泰国领导人,表示加强双边关系的意愿 (三)奉行美国优先原则 与奥巴马时期广泛的“国际主义”不同,特朗普强调“美国第一”,向孤立主义回摆美国亚太政策以利益为标尺,强调美国利益优先于同盟利益、优先于其他地区国家利益特朗普自身并无明显意识形态偏好,对输出美国民主、自由价值和制度不感兴趣相比战略思考,特朗普更喜欢做交易,认为国家利益建立在交易基础之上具体表现如下: 第一,普世价值观服从美国利益奥巴马政府时期,美国对外政策强调“国际社会”、“自由世界”、“地区秩序”等抽象概念,尽可能地在美国自身利益与盟国利益、地区国家利益之间寻求温和平衡而在特朗普的外交语录中,突出强调“美国第一”、“对美国负责而非对世界负责”等价值理念,涉及“关税”、“汇率”等切实利益的说辞频频出现这一外交思路植根于美国民粹主义传统,是杰克逊主义的翻版,即主张美国的外交政策必须以维护美国经济福祉和实际安全为归依;主张推动和贸易伙伴建立更符合重商主义原则的贸易关系;疏离国际机构,更多依靠现实政治大战略而非在海外传播民主或国家重建的方式来强化国家安全(13)这种政策风格是传统美国人对独立、勇武、掌握自己命运等理念的追求之反映,认为美国无意卷入海外事务,但一旦美国利益遭受侵犯,必将不计代价地进行斗争(14)特朗普在就职演说中曾说,“美国不寻求把自己的生活方式强加给任何人,而是力求做他人的样板”,由此可窥见这种政策思维的大致脉络 在推进亚太政策过程中,特朗普把美国利益置于其长期坚守的价值观和准则之上,试图拿原则做交易,触碰“底线”(15)为振兴贸易和促使制造业回流,美国抛弃曾经倡议、建立和主导的自由主义价值观,扬言不惜发动“汇率战”、“关税战”,在讹诈中国的同时也令日本等重要盟友无所适从贸易代表莱特希泽表示,美国为了贸易利益不惜违反世界贸易组织规则,称“世贸组织的约定不是宗教义务”,就算违反它,“世贸组织的警察也不能采取强制措施”(16) 在安全方面,特朗普的基本逻辑是美国实力不支,对盟国保护自然不力;若要保护得力,盟国必须先为美国减负,让美国轻装上阵,重振实力优势每个接受美国安全保护的成员在分摊更多安全义务的同时,要采购更多美国装备,为美国增加军费做贡献为解决移民带来的社会和治安问题,特朗普政府不顾对联合国难民署承诺,发布“禁穆令”,遭到来自澳大利亚、印尼等盟国和伙伴国的批评特朗普威胁要废除奥巴马时期与澳大利亚签署的难民协定,在澳大利亚强烈抵制下又不得不回缩(17) 第二,维护利益基于交易能力在地缘政治博弈方面,特朗普政府把重点放在塑造筹码上,以增加美国议价能力 在朝核问题上交替使用软硬两手,特朗普竞选期间曾暗示愿直接与朝鲜领导人沟通建立友好关系,打破过去侧重于多边谈判的策略;其上任后转趋强硬,警告朝鲜美国将作出“有效的、压倒性的”反应,(18)并通过与韩国举行最大规模联合军演、演练斩首行动等方式持续增加对朝军事压力与此同时,特朗普政府也预留了对朝谈判空间,表示在条件适合情况下同金正恩进行对话,蒂勒森释放出不寻求政权更迭、不寻求搞垮朝政权、不寻求加速南北统一、不让军队越过三八线的“四不政策”(19)同时,美国还在挪威奥斯陆和新加坡,通过1.5轨与朝鲜进行试探性对话,探寻朝鲜的谈判条件 在南海问题上采用一张一弛手法特朗普上台之初锋芒毕露,蒂勒森称不应允许中国在南海有争议地区建机场、港口和军备设施(20)但在提出对朝“极限施压”政策后,美国希冀中国施压朝鲜,遂降低调门马蒂斯称没有必要在南海进行大规模军事行动,军事途径不应是首选,最好通过外交途径解决(21)美国太平洋舰队要求到南海进行“自由航行”也未得到国防部授权但在朝核问题转缓,中国与周边国家就“南海行为准则”达成框架协议之后,美国又开始炒作南海问题,维持南海问题热度2017年5月,美国与日本等国在七国集团峰会发表涉南海问题声明美国太平洋舰队“杜威”号驱逐舰进入美济岛12海里海域在香格里拉会议上,马蒂斯再次声称不会接受单方面改变南海现状,反对任何国家将岛礁军事化和采取越权的海洋主张 利用台湾问题与中国讨价还价在权力交接过渡期,特朗普挑战“一中”原则,与台湾地区领导人蔡英文通电话;在接受《华尔街日报》专访时称“每件事都可以磋商,包括‘一中’政策”而在中国强烈警告和美国舆论一致批评情况下,特朗普认识到台湾问题对中美关系的敏感性,不再质疑“一中”政策;在同习近平主席通话中表示尊重“一个中国”政策,愿意与中国发展建设性关系(22) 二、特朗普亚太政策的认知基础 特朗普政府对奥巴马时期“亚太再平衡”政策既有继承,也有否定在“转向亚洲”问题上,两者高度一致,特朗普政府比奥巴马政府更觉紧迫,但在政策优先排序、目标预期和选择方式上则有所不同总体来讲,特朗普政府改变了上台之初对亚洲各国咄咄逼人的姿态,显现出向“中间路线”靠拢、向现实回归、向传统回摆的态势特朗普政府亚太政策倾向于谨慎的保守主义,这主要源于三个方面的再认识 (一)对亚太复杂性再认知 特朗普上台后,需要处理实实在在的棘手问题,不可能像竞选时那样图口舌之快亚太地区汇集世界主要大国,各种利益盘根错节,特朗普需要了解问题的来龙去脉和真正症结所在 一是体悟到朝核问题的复杂性朝核问题牵一发而动全身,不仅关系到同盟关系可持续问题,还涉及美国自身安全,关乎亚洲甚至世界和平和安宁历届美国总统都把处理朝核问题作为重中之重,奥巴马政府在任八年期间,对朝核问题倾注巨大精力2012年2月29日美朝达成协议,朝鲜同意“三停一返”,即暂停核试验、导弹试验和铀浓缩活动,邀请国际原子能机构人员返回朝鲜,对暂停铀浓缩和“去功能化”情况予以核查和监督美国则同意向朝鲜提供24万吨“营养援助”然而,协议很快因朝鲜宣布发射卫星被弃加之奥巴马当时面临大选,需要对朝鲜示强正是在此僵局背景下,朝鲜先后进行3次核试验,导弹研发步伐从短程、中程到洲际导弹越来越快,发射频率越来越密在朝核问题发生了从“涉核”到“拥核”的质变过程后,朝鲜的谈判立场和策略也发生了根本性变化 经过几轮交手之后,特朗普政府对朝核问题的复杂性和紧迫性都有了更深刻的认识特朗普虽然称奥巴马政府对朝“战略忍耐”已死,事实上却对该政策有所延续,“极限施压”政策是“延伸版”的奥巴马政策,只不过更加强调进一步制裁和加强与盟友对话,延伸战略威胁(23)同时也表示要“接触”,对朝两面下注特朗普声称,“如果与他(金正恩)会面是一件可行之事,我肯定会这么做,并且会感到荣幸,但前提是情况要允许”(24) 特朗普不得不面对的另一个事实是:韩国保守党政府对朝强硬政策宣告失败,共同民主党文在寅上台后与朝鲜进行对话的需求升高文在寅曾表示不排除和金正恩会晤的可能性,(25)同时强调,如果朝鲜搁置其核武与导弹活动,将与美国磋商缩减韩美联合演习与美国战略武器的部署(26)文在寅对朝鲜抛出橄榄枝,显示美韩在朝核问题上的温差特朗普不得不顾及韩国内政和对朝政策的变化,与韩国新政府寻求对朝鲜政策的平衡点 特朗普一度强烈认为中国对朝鲜有很大影响力,可以轻易消除“朝鲜威胁”,但目前认识到中国始终是解决朝核问题的一个外部因素特朗普在与习近平主席进行了相关谈话后,明白了朝核问题的复杂性、艰难性,寄希望于中国加强对朝制裁以化解整个问题的想法过于简单 二是认识到中美关系的复杂性中美关系处理好不好,关系到美国自身战略处境,也涉及亚太国家互动自尼克松政府以来,美国历任总统在台湾问题上都坚持“一中”政策特朗普上台伊始在此问题上挑战中国,引发美国国内广泛批评,普遍认为此举将严重恶化美中关系在朝核问题急需中国的情况下,美国这一做法得不偿失特朗普上台后真正体会到“当家才知油盐贵”,转而守住对华政策底线,很快纠正在台湾问题上的鲁莽做法 中国作为世界第二大经济体,已与美国构成越来越相互依赖的密切经贸关系,中国经济发展成为美国繁荣的重要依托虽然目前中国对美贸易持续出现巨额顺差,但两国出现贸易战无助于美国改善贸易问题只有和中国合作,才能够兑现特朗普所说的“美国经济复苏”中美元首会晤后,双方确定了100天的密集磋商,商讨双边经贸问题中美在贸易问题上的进一步协商,有助于缓解两国之间贸易逆差问题,而中美之间进一步相互开放投资领域、放宽投资限制,将大大促进两国投资往来,有利于从根本上解决双边贸易失衡问题2017年5月,中国举行“一带一路”国际合作高峰论坛时,美国派出总统特别助理、白宫国安会亚洲事务资深主任波廷格为首的代表团,与中国在此倡议下进行试探性合作,展现促进两国经贸关系发展的积极姿态 此外,特朗普政府也试图避免让地区问题绑架中美双边关系,认为地区热点问题涉及第三方甚至多方,不应决定中美双边关系发展走向蒂勒森表示,“没有任何一个(地区)问题能决定中美两国关系……我想把朝鲜问题放在一边出于紧急局势,它目前占据了我们的注意力,但我不希望有人觉得这个问题将决定(中美)关系”(27)  (二)对单边主义有限性再认识 特朗普一开始试图走单边,奉行孤立主义政策,但很快发现行不通,受到诸多掣肘 一是美国可交易筹码减少美国对外战略受制于大国竞争的现实和经济相互依存的局面小布什单边主义的前车之鉴历历在目,更何况今非昔比,美国在全球和亚太力量优势已大幅下滑2000年,美国、中国、印度、俄罗斯GDP分别为10.3万、1.21万、0.48万、0.26万亿美元,到2016年分别为18.7万、12.25万、2.38万、1.18万亿美元(28)中国经济总量赶超美国的速度正在加快,到2025-2030年两国将旗鼓相当(29)中美经济实力对比变化势必带来军力差距的缩小美国在国际政治、经济和军事的优势减少,维持霸权愈发显得心有余而力不足加之美国国内政治、经济、社会制度的种种弊端日益显露,引发了不少关于“美国世纪是否终结”的质疑(30)特朗普“让美国再次伟大”,需要继续增长实力和保障实力,而非掏空实力,这就要思考如何恢复美国实力,借助他国力量为美国安全利益和经济利益服务 经济相互依存的状况无法凭主观意愿摆脱特朗普很快发现,收缩也不是可行之路,即使退回全球贸易保护主义时代,美国企业也将是最大的输家美国市场有限,难以继续无限容纳自由贸易,加之美国全球市场份额正在缩小,特朗普的责任就是阻止美国国际市场份额的下降退出TPP,是为了更好地保护自身全球市场份额,利用市场优势换取更大的市场资源 二是同盟依然是维护霸权的战略依托特朗普提出的“美国第一”口号,令包括其盟友和伙伴国在内的所有地区国家充满疑虑特朗普上台伊始与传统盟友在自由贸易、民主价值等基本理念上产生冲突,促使这些国家着手调整对美关系策略,甚至寻找替代方案 在贸易方面,美国退出TPP标志其亚洲经济目标实现路径发生改变美国贸易规则突然改向无疑是对盟友和伙伴国的沉重一击对日本而言,与美国开展自由贸易协定谈判是无奈之举,在TPP协商中极力保护的农业可能再次被要求自由化,并可能牵扯出TPP谈判框架以外的汇率问题对澳大利亚而言,美国退出TPP背叛了自由贸易精神,动摇了澳大利亚立国之本澳总理特恩布尔称,将挽救没有美国参与的TPP,保护澳大利亚人的工作(31)新西兰总理英格利希称,通过双边贸易谈判来取代TPP没有那么容易,“能达成让新西兰满意的协议可能性不大”,(32)显示出对与美国进行双边贸易协定谈判缺乏信心 在安全方面,特朗普曾提出要从日韩撤军,暗示两国应考虑发展核武器以对抗朝鲜,减少美国防卫负担这迫使日韩更多地为自己谋出路日本加快与地区国家合作,建立独立于中美之外的第三势力,使地区国家有更多选择澳大利亚也在怀疑美国安全保障的可靠性,加快与日本、印度和东盟的安全合作,对美国在地区问题上的冒险行为表态谨慎(33) 盟国政策调整给特朗普以强烈信号,使其认识到将美国国家利益从其国际承诺和同盟关系中抽离出来并不现实,美国大部分战略目标难以靠一己之力实现,因而对同盟关系重新审视,平衡处理“取”和“予”的关系特朗普政府变得更加谨慎和回归传统,重申对亚洲盟友的支持   (三)对内部政治撕裂深刻认识 经过大选激烈竞争,共和党与民主党严重对立,甚至共和党内部也出现严重分歧,特朗普如要将政策推行下去,必须学会折中和妥协 特朗普政府上台后推出一系列激进政策引发国内如潮反对:退出TPP在外交和战略界产生尖锐的矛盾和政策辩论,至今仍未平息;“限穆令”与美国长期坚持的自由、民主价值观背道而驰,严重影响高级人才交流和引进,受到立法和司法机构强烈抵制;对同盟关系的怠慢言辞引发对美国霸权基础的担忧,受到国会、军队和军需民用服务人员牵制;与中国打贸易战的言辞则使得拥有大型农业游说团体和波音工厂的州向国会施压 国内抵制力量汹涌消耗了特朗普政府太多的政治能量,势必限制其实施过激的亚洲政策,这也使得美国亚洲政策“向传统回归”,具有更多连贯性、预知性(34)当然,美俄关系改善受到国内反俄政治力量强力阻挠也是其转向亚洲、争取在亚洲有所建树的原因之一俄罗斯黑客事件、“通俄门”、“涉密门”等问题被美主流媒体、反对党、国会、司法部门紧追不放,美俄关系反而成为特朗普的软肋,避之唯恐不及 特朗普竞选时的孤立主义论调引发建制派近乎绝望的情绪以及对美国完全放弃影响力的担忧特朗普正在学习向传统共和党人回归,安抚建制派、商界领袖和一些民主党人,并为此采取了向朝鲜示强、拉住盟友、不挑战“一中”政策、未将中日设定为汇率操纵国等一系列经济和外交政策,以期赢得建制派的好感 特朗普这一转变与其周围人事调整密不可分特朗普执政之初,身边人物主要分为两派,以其女婿库什纳为领导的“全球思维派”和以白宫首席战略家班农为代表的“民粹主义派”,前者属于温和派,希望将特朗普拉到主流位置,后者则属于激进派,希望独树一帜两派斗争日渐公开化,最终以库什纳为代表的传统温和派占上风,以班农为代表的极端派失势特朗普改组国家安全委员会,取消班农职务,调离前国家安全顾问弗林的助手麦克法兰,提名主流保守派税务专家、经济学家哈西特为白宫经济顾问委员会主席,提升国家安全事务助理麦克马斯特和国防部长马蒂斯话语权上述人事调动限制了民粹主义,特朗普的支持者称,从一开始特朗普就提名了一个有军事领导人、建制派共和党人以及商界领袖的内阁,力求寻求政策平衡(35) 三、美国亚太政策未来走向 特朗普政府亚太政策尚未定型,一些具体政策制定仍需时日未来美国亚太政策走向仍将体现“美国第一”理念,继续遵循美国亚洲政策的基本、有效原则,尤其是共和党外交政策要义,如下可能动向值得关注   (一)奉行有选择的多边主义 特朗普政府不会像奥巴马政府那样热衷于亚洲多边主义,但也不会完全退出,而是采用功利主义做法,“有选择”地参与一些能推进美国利益目标的机制(36) 特朗普重视东盟在应对恐怖主义威胁、维护海洋安全方面的作用,认为可以有选择地同一些国家通过双边协商建立合作关系特朗普已邀请新加坡、越南领导人访美,还向菲律宾总统和泰国总理发出访问邀请彭斯宣布特朗普将出席2017年11月在菲律宾举行的东亚峰会、美国—东盟峰会和在越南举行的亚太经合组织(APEC)非正式领导人会议 在一系列与东盟国家领导人互动中,特朗普政府将领悟到地区多边机制的利益和必要性,可能把更多要尝试的措施带到讨论中(37)例如,通过美国领导的“打击伊斯兰国全球联盟”将地区国家置于美国安排之下;利用东亚峰会平台推销自己的观点,包括应对朝核问题和敦促其他国家参与美国行动;通过在印尼雅加达驻东盟使团密集外交,调动地区力量,取得对朝施压的广泛合法性(38)特朗普有选择地多边参与行动能否延伸至经济领域还要视情而定,比如,特朗普可能参与已有较好基础的“美国—东盟互联互通合作倡议”   (二)阻止地区热点危及美国利益 美国力图引导朝核问题走向,但不会单独背负解决朝核问题重担,在朝鲜未做出无核化承诺情况下难以与之展开“一对一”会谈在“美国第一”理念指引下,美国可能倾向于甩包袱,将朝核问题推向地区国家只要朝鲜不对美国本土构成威胁、造成美国民众恐慌,美国对朝不大可能采取极端措施特朗普加大对朝核问题因应力度,目的在于将其纳入可控轨道,至于能否彻底解决则并无多大决心即便与朝鲜谈判,也很可能限于军备控制和防扩散,如同处理伊核问题,美国难以解除对朝敌意,与朝建立正常外交关系加州蒙特利尔詹姆斯·马丁中心东亚防扩散项目主任杰弗里·刘易斯认为,美国未来可能有两个选择:一是响应朝鲜“双停止”方案,即美国停止大规模军演、朝鲜停止核导试验,美国对此可能采取妥协方法,如提高军演透明度、限制演习规模等如此一来,朝美关系将得以喘息,半岛紧张关系暂时缓和(39)二是如若朝鲜继续冲撞美国“红线”,则美国将动员一切力量采取更加强硬的经济制裁手段,包括向中国企业施压迫使朝鲜做出让步,同时加快推进反导系统部署和更具威胁性军事演习,抵消朝鲜取得的技术优势 美国将在南海问题上采取主动利用而非被动应对策略,维护“照日的”南海“自由航行”美国将趋利避害,卷入但不陷入,以显示美国利益存在,同时不使自己变成矛盾中心目前,美国在南海乃至亚太的利益并未发生转移,其在南海问题上的相对克制并不意味着放弃南海这张牌美军太平洋舰队司令斯威夫特称,美军在南海争议区的“自由航行”政策没有改变特朗普需要综合观察、平衡局势,以谋划如何补位介入南海蒂勒森称,即使所有相关国家停止在南海争议岛礁的建设与军事化行动,美国也会继续在南海水域进行“自由航行”   (三)重整地区经济关系 特朗普政府宣布退出TPP并不意味美国在亚太经济秩序建设中空位,美国不会放弃重塑亚太经济秩序的主动权(40)特朗普反对的是有损美国利益的多边自由贸易协定,而非贸易本身特朗普政府抛弃TPP,旨在破日立新,必然要把建立新的地区经济秩序提上日程 特朗普政府将优先与日本重开双边自贸谈判安倍访问美国时,两国都表示对双边自贸谈判持开放态度,表示将提升对话级别,重新安排双方经济关系此外,美国还可能向澳大利亚、韩国等施压,要求重新修订双边自贸协定 特朗普最希望推动的是重塑中美经济关系特朗普要求中方为解决贸易赤字做出更多让步,包括减少对美出口、扩大进口、扩大钢铁去产能规模等具体要求随着贸易谈判的深入,美国还可能推动双边投资领域谈判,包括要求开放美国互联网企业入华,考虑吸引中国资本进入美国基础设施建设等 尽管特朗普政府亚洲政策利益明确、目标清晰,但受美国国内政治极化、亚洲复杂形势以及美国全球战略布局等因素影响,美国新政府亚太政策的实施成效仍有待观察 第一,内部矛盾困扰特朗普尚未补全国务院和国防部等关键部门岗位,未来要制定一套连贯性政策,要配以相关人事任命和清晰的战略指向目前,反对特朗普的势力伺机而动,“通俄门”持续发酵在左派看来,特朗普早已违法违宪,应该受到弹劾,只待调查出确凿证据此外,特朗普还触及宪法未明确提及的领域和法律模糊地带,尤其表现在伦理道德、总统行为准则等方面情报局长科米被开除引发特朗普与团队的信任危机蒂勒森坦言每天都在努力赢得总统的信任(41)“泄密门”曝光后,白宫国安顾问马斯特更是强调,不敢让特朗普单独和外国领导人相处(42)彭斯曾经站出来为“泄密门”灭火,将司法部副部长罗森斯坦当做“替罪羊”后者对此颇为不满,甚至考虑提出辞职总之,特朗普面临的执政风险仍然存在,其亚太政策实施将存在不确定性 第二,盟国摆脱“路径依赖”特朗普将“美国第一”转化为对外政策理念让亚太盟国和伙伴国感到紧张,纷纷制定自己的“B计划”澳总理特恩布尔在香格里拉对话会开幕式上说:“在这个全新的世界里,我们不能再依靠大国维护我们的利益我们必须承担起维护自身安全与繁荣的责任,同时意识到,当我们与可靠伙伴和朋友分担集体领导权的重任时,我们会更加强大”(43)韩国总统文在寅上台后,在部署“萨德”问题上出现波折,韩国思考尽早收回作战指挥权,以掌握军事主动权,增加外交独立性在半岛事务上韩国也在努力争取主动权,防止被矮化日本、澳大利亚等国都越来越强烈地感受到,不能被美国牵着鼻子走,在美国退出TPP情况下,仍坚持继续推动这个多边贸易协定实施 第三,东盟中心主义中心主义是东盟自身定位的关键美国放弃TPP使得原本寄希望于该贸易安排的东南亚国家看到美国的本来面目,重新考虑对美贸易政策马来西亚等国表示,不会轻易重启同美国贸易谈判进程在南海问题上,东盟不希望美国加剧南海紧张局势菲律宾等当事国愿意搁置分歧、共同开发,有效进行双边管控,美国掀起新波澜只能引发南海周边国家质疑美国南海政策动机 第四,域外因素掣肘中东是美国全球战略的重要一环,美国在该地区的战略运筹势必影响到亚太政策推进和实施美国国家安全当务之急是应对伊斯兰极端势力威胁,中东地区不可避免地牵扯其大量外交和军事资源特朗普政府力图回归传统中东政策,包括支持以色列、沙特等地区盟友,以阻止伊朗势力坐大美国强化对中东事务介入,如不能取得预期效果,有可能再一次陷入中东,牵制其对亚太干涉能力反之,如美国能从中东超脱,则对亚太的介入会进一步增强美国对欧洲战略投入减少,使得欧洲策应美国亚洲政策的意愿减少如果美国加大对欧洲和北约介入,又会在与俄罗斯周旋中消耗更多精力 总之,特朗普政府亚太政策会在不断学习和纠偏中推进,某些方面可能会有所斩获,实现部分战略目标,但政策推行不会一帆风顺,
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